Az EU szintű energiabeszerzés helyzete, kilátásai

Összegezés

Az EU jelenlegi jogállása és piacgazdasági elkötelezettsége mellett, a közös európai energia-beszerzés elvi és gyakorlati akadályokba ütközik, jelenleg és a közeljövőben nem valós törekvésnek minősíthető. Hosszabb távon elvileg is vitatható, hogy globális kitekintésben az energiaforrások mostani erős államilag monopolizált és politikailag uralt kínálatával szemben a felhasználási oldalon politikai indíttatású és ugyancsak monopolizált pozícióra kellene törekedni. Sokak véleménye szerint, az EU közös energia-beszerzése – lényegében a piac helyett, egy állami típusú, bürokratikus, sok politikai elemet hordozó koordináció – felerősítné a bürokrácia nehezen elkerülhető kedvezőtlen hatásait, csökkentené a tagországok és az egyes energia-felhasználók felelőségét, végső kihatásában a racionális energiagazdálkodás és a takarékos energiafelhasználás ellenében hatna. A jelenlegi – a felhasználók számára sem politikailag, sem gazdaságilag nem kedvező –  konstellációból való kitörés tehát, nem a felhasználási oldal EU szintű hatósági monopolizálása, hanem egyrészt, hogy az EU nemzetközi kapcsolataiban, külpolitikai tevékenységében az energiaellátási szempontok az eddigieknél egyértelműbben jelenjenek meg, másrészt, hogy a közösségi politika a globális  politikai légkört olyan irányba befolyásolja, amely a kölcsönös előnyökön nyugvó energiapiac fokozatos létrejöttét feltételezi és végül, segítse elő, hogy a globális energiapiac egyre inkább a normális kereslet- kínálati viszonyok szerint alakuljon, megszabadulva a kínálati oldalon jelenleg markánsan, a bevételt maximalizáló, továbbá a racionális működés ellen ható politikai érdekektől. Megítélésem szerint, a közös energia-beszerzés inkább a már most is a veszélyes szembenállást erősítené, pedig inkább az együttműködés útjainak egyengetése volna kívánatos.

Globális kitekintés

Az Európai Unió energiafüggősége az elmúlt években jelentősen növekedett. Az EU által szorgalmazott energiatakarékosság, a megújuló energiaforrások erőteljesebb felhasználása ellenére az importfüggőség és az ebből fakadó sebezhetőség a következő évtizedekben tovább emelkedik. Ezzel párhuzamosan erősödik az oligopolizált, helyenként monopolizált – orosz és arab – kínálati piac szereplőinek pozíciója.  Ebben a várható helyzetben – első ránézésre – az importőr európai uniós tagországok számára jelentős gazdasági előnyöket kínálna, ha EU-szintű közös energia-beszerzés valósulhatna meg. Ez erősítené az energiaimportőrök alkupozícióit, számottevő mértékben javítaná az EU ellátásbiztonságát és csökkentené a tagországok energiaköltségeit. Ez a cikk a tágan értelmezett EU-szintű közös energia-beszerzéssel kapcsolatos lehetőségeket és korlátokat elemzi, mindenek előtt a hazai energiapolitikai érdekek szemszögéből.. 

A világ növekvő energiaigénye mellett az energiaellátás egyre inkább átpolitizált kérdés lesz, ezért az energiapolitika egyre inkább a kül- és biztonságpolitika részévé is válik. A jövő energiapiacaira nézve két alapvető forgatókönyv vázolható fel. A kedvezőbb lehetőség egy multilaterális világ, a nemzetközi piacok integrációja felé vezető út, amelyben a világ energiaellátása piaci alapon szerveződik meg. A másik, kevésbé kívánatos alternatíva szerint a világ nagy világgazdasági erőcentrumokra („birodalmak”: USA, EU, Japán, Kína, India) bomlik ideológiai, politikai, vallási alapon. E forgatókönyvben a „birodalmak” versengése várható az energiaforrásokért: az energiaellátás ilyen környezetben hatalmi, politikai alapon szerveződik, és az energiatermelő országok növekvő mértékű intervencióra számíthatnak a „birodalmak” részéről. A „birodalmak” küzdelmére az EU nincs felkészülve: hiányzik a megfelelő közös energia-, kül- és biztonságpolitika, és a közösségi döntéshozatal túlságosan lassú, nehézkes.

Az Európai Unió jelenleg nem rendelkezik egységes energiapolitikával; a tagállamok érdekellentétei miatt az eddigi kezdeményezések nem váltak közösségi politikává. Az energiával kapcsolatos  politikák között a legfontosabb az energiapiacok liberalizációjának és európai szintű integrációjának programja. Ezen túlmenően az energiafüggőség, az energiafelhasználás hatékonysága, és a megújuló energiaforrások hasznosítása mind-mind olyan témák, amelyek legalább egy „Zöld könyv” erejéig bekerültek az uniós szintű közgondolkodásba, ám ezek részben csupán ajánlások, nem kötelezően végrehajtandó szankcionált programok.

Az energiapolitika a közösségi jogban

AZ 1951. évi Párizsi Szerződés által létrehozott Európai Szén- és Acélközösség, valamint az 1957. évi Római Szerződés által életre hívott Európai Atomenergia Közösség működése szorosan kapcsolódott az energiaszektorhoz. Ennek ellenére sem a korábbi alapszerződéseknek nem volt, sem a jelenleg hatályos szerződésnek (EK-szerződés) nincs energiával foglalkozó fejezete, azaz az alapszerződésekben nem jelenik meg az energia és az energiapolitika. 

Ugyanakkor mind az Európai Unióval foglalkozó szakirodalomban, mind a közbeszédben gyakran felbukkan a „közös energiapolitika” kifejezés, ami ennek a fogalomnak az értelmezését tesz szükségessé. Az Európai Közösség közös politikái olyan területekre vonatkoznak, ahol a Közösség kompetenciája az EK-szerződés értelmében kizárólagos, a döntések a Közösség, nem pedig a tagállamok szintjén történnek. Az energia esetében erről nincs szó, a közös politikák listáján nem szerepel az energiapolitika. 

A deklarált, koherens, integrációs szintű energiapolitika hiánya azonban nem akadályozta meg a tagországok közötti együttműködést az energiaszektorban. Ez nem közös, közösségi vagy minden jelző nélküli energiapolitika címszó alatt, hanem a belső piac egységesítése jegyében ment végre, ennek keretében kezdődött meg és folytatódott például a villamos energia és a földgázpiac liberalizálása, e két területen a tagállami jogszabályok egymáshoz történő közelítése, ami a kapcsolódó területek szabályozásával együtt túlnyomórészt jogilag kötelező másodlagos közösségi jogforrásokon (rendelet, irányelv és határozat) alapul. Később, 2000 után a belső piac egységesítésének sok eleme a lisszaboni stratégiának is részévé vált. Vélelmezhető, hogy sok, az energetikával kapcsolatos jogilag kötelező másodlagos jogforrás elfogadása kisebb tagállami ellenállásba ütközött a belső piac egységesítésével összefüggésben, mint az energiapolitika égisze alatt. A belső piac egységesítésére vonatkozó közösségi jogszabályok esetében kevésbé nyilvánvaló a nemzeti szuverenitás gyakorlásának egy részéről való lemondás, mint a közös vagy közösségi politikák esetében.  Ez a felvetés tükröződik a vezetékes energiahordozók egységes infrastruktúra kiépítésére alapozó, 2014-re megvalósítandó közösségi energiapiac meghirdetett célkitűzésében is.

A szigorúbb megítélés szerint a jogilag kötelező jogforrások szűkössége, illetve hiánya a tagállamok közötti együttműködési hajlandóság alacsony szintjére utal. Ennek fontos oka lehet az, hogy jelentős különbségek vannak az egyes tagállamok között az energiahordozókkal való ellátottság tekintetében és még sok más vonatkozásban, ezért sok terülten a tagállami érdekek divergálnak egymástól. A tagállamok ellenállása vagy az erre irányuló politikai akarat hiánya miatt a jogilag nem kötelező dokumentumok nagy részét nem sikerült közösségi jogszabállyá fejleszteni, az azokban meghatározott célkitűzéseket operacionalizálni. 

Helyzetértékelés főbb megállapításai

• A magyar gazdaság importfüggősége az energia vonatkozásába jóval az EU átlag felett van, ráadásul az importfüggőség döntően a hazai energiaellátásban meghatározó szerepet játszó földgázbeszerzésre koncentrálódik. A magyar gazdaság és energiaszektorunk további sajátossága, hogy az évtizedekkel ezelőtt kiépült infrastruktúra – a földgáz esetében – lényegében egyetlen vezetékre és szinte kizárólagosan az orosz forrásokra alapozódik. Az EU 27 energiaellátása jóval diverzifikáltabb mind az energiaszükséglet  egészét tekintve, mind a földgázellátás vonatkozásában. 
• Elemzéseink szerint, bár az EU gondolata éppen a közös acél és energiahordozók együttműködésével kapcsolatban fogalmazódott meg és vált valósággá, de az EU látványos kiépülése ellenére az energiaszektorban közös, összehangolt együttműködésre ez ideig nem került sor. A legfrissebb EU direktívák sok vonatkozásban sürgetik a közös energiapolitika kialakítását, az egységes európai energiapiac megteremtését, de az EU érvényes alapokmánya nemzeti keretek között hagyja az alapvető energiapolitikai kérdések eldöntését. A nemzeti kormányok kompetenciája és felelőssége az energiaellátás tekintetében érintetlen maradt a legutóbb elfogadott új alapokmányban is. 
• Az EU adott jogállásában sem elméletileg, sem gyakorlatilag nem kínál lehetőséget olyan közös energia-beszerzési politikára, amely a tagországok helyett és felett az EU által felhatalmazott intézmény köthetne érvényes államközi megállapodásokat a meghatározó energiahordozókra. 
• Az EU jogállásának alapvető változása a következő évtizedben aligha remélhető, döntően azért, mert az EU meghatározó tagországai nem hajlandók és nem kívánnak lemondani a társadalmi, gazdasági fejlődés szempontjából kitüntetett jelentőségű, saját nemzeti energiapolitika érvényesítéséről, az ilyen irányú döntéseknek nemzeti keretekben tartásáról. Általánosabb, politikai és gazdasági összefüggésekben a nemzeti kormányok kompetenciája kérdése jelenik meg az új EU alkotmány körüli érdekellentétekben is. 
• A közös EU energia-beszerzés azért is illúzió, mert az EU gazdaságpolitikai filozófiája döntően és meghatározóan a piaci erők mind teljesebb érvényre juttatására, a piaci verseny legszélesebb kibontakoztatására alapozódik. Ebben a felfogásban nem képzelhető el, hogy az üzleti szféra szereplői helyett egy, az EU által felhatalmazott közösségi intézmény végezze a tagországok számára szükséges energiahordozók beszerzését. Ez még Franciaország esetében is elképzelhetetlen, ahol pedig az állam szerepe mindmáig meghatározó jelentőségű az energiaellátást biztosító vállalkozásokban. 
• Áttekintve az egyes országok, valamint a szorosabban-lazábban együttműködő országcsoportok energia-beszerzésiével kapcsolatos gyakorlatot, a demokratikus és a piacgazdaság szerint működő gazdaságok és szövetségek között nem találtunk arra példát, hogy az energia-beszerzés az üzleti szférától független kormányzati vagy kormányzat feletti, közösségi szinten történne. Ebben a tekintetben globálisan sajátos aszimmetria van: a meghatározó jelentőségű energiahordozók –kőolaj, földgáz – forrásaival rendelkező országok – Oroszország, az arab világ és részben Dél-Amerika – az állami dominancián alapuló gazdaságok, ahol egyrészt, az esetek döntő részében az energiahordozókon kívül nincs más exportlehetőség, másrészt a piaci erők helyett az állam politikai és gazdasági akarata mozgatja a gazdasági történéseket. Az importra szoruló gazdaságok pedig meghatározóan a piac működtetésén alapulnak. Ebben a felállásban, a kínálati oldal szereplőinek az állami szintű megállapodás erős monopol pozíciókat tesz lehetővé, miközben a behozatalra szoruló országok fellépése a gyakorlatban alig képzelhető el. Ráadásul, a piacgazdaságokban és benne az energiaszektorban nagyszámú piaci szereplő működik, és a piacgazdaság lényegének feladása nélkül e szereplők aligha megkerülhetők.
• Kézenfekvő, hogy amennyiben az EU 27 szintjén a közös energia-beszerzés elvi és gyakorlati akadályokba ütközik, akkor talán gyakorlatibb megoldást kínál a leginkább érintett kelet-európai országok regionális együttműködése, mint az EU-é. Az igazság az, hogy a kétségtelenül nagyobb érintettségen kívül, a szóba jöhető országok politikai, gazdasági érdekei és törekvései, ha lehet még sokszínűbb, mint az EU-é. A regionális együttműködésben ugyanazon ellenérdekek érvényesülnek, amelyek az EU egészében is. Ráadásul, a szóba jöhető kelet-európai országokban meghatározó piaci szereplővé váltak a nagy európai energiacégek, kiemelten pedig az E.ON Csoport. Nélkülük és ellenükre a kormányközi közös fellépés sikeressége nagyon is kétséges. 
• Az adott helyzetben és a következő években a kormány mozgástere meglehetősen szűk és hatékonysága is kérdéses. Amit tenni kell és lehet, hogy az EU illetékes fórumain és az érintett bizottsággal napirenden tartani az EU által is kinyilvánított energiapolitikai szándékok gyakorlati érvényesítésére vonatkozó konkrét lépéseket, intézkedéseket. Szorgalmazni kell és lehet a meghirdetett direktívák mielőbbi érvényesítésére vonatkozó tárgyalási elképzeléseket, tárgyalási menetrendeket. 

Hazai kitörési pontok

1. Az EU-szintű közös energia-beszerzésnek elvileg lehetnek pozitív hatásai, amelyek hozzájárulhatnak az importált energiahordozók árának a mérséklődéséhez, de a közös beszerzés gondolata, még inkább annak gyakorlati kivitelezhetősége alapvetően eltér mind az EU eszmeiségétől, mind gazdasági filozófiájától és gyakorlati törekvéseitől, amely a versenyen alapul. Egyrészt, a tagállamok még hosszú ideig görcsösen ragaszkodnak a meghatározó jelentőségű energiapolitikai döntések nemzeti keretekben tartásához – probléma szervesen kapcsolódik az EU alkotmányával kapcsolatos nézeteltérésekhez – másrészt, aligha lehetséges, hogy az EU versenypiaci elkötelezettsége mellett az energiaszektort meghatározó vállalati szereplők helyett az EU egy felhatalmazott intézménye kössön a cégekre lebontható nemzetközi kötelezettségeket. Ezért a magyar kormánynak a jövőben nem célszerű erőltetnie a közös energia-beszerzés kérdését. Ehelyett a függőség mérséklésének és az ellátásbiztonság fokozásának más eszközeit célszerű támogatni.
2. Magyarország érdekelt abban, hogy a folytatódjon a belső piac egységesítése az energiaszektorban és létrejöjjön egy közösségi energiapolitika. A kormánynak célszerű támogatnia a villamosenergia- és a földgázdirektíva módosítását annak érdekében, hogy a közös európai érdeket szolgáló infrastrukturális projekteket egyszerűbb szabályozási környezetben lehessen megvalósítani. 
3. Magyarország tárgyalási alkuereje kicsi ahhoz, hogy a közösségi szabályozással összhangban lévő feltételeket tudjon kicsikarni a Gazpromtól. Ezért a magyar kormánynak célszerű támogatni azokat a bizottsági kezdeményezéseket, amelyek az egységes energiapiac és a közösségi energiapolitika létrejöttét segítik. Magyarország – mint fogyasztó – abban érdekelt, hogy az orosz energiahordozókat piaci versenyben, nem pedig egy egyoldalú orosz monopóliumnak kiszolgáltatva vásárolja meg.
4. Ennek jegyében a kormánynak támogatnia kell azokat a közösségi erőfeszítéseket, amelyek célja az, hogy Oroszország ratifikálja az Energia Chartát és Ukrajna és Belorusszia az Energia Charta keretében léptessen érvénybe transzparens szabályozást a tranzitszállításokra. Egyelőre nincs egyértelmű válasz arra a kérdésre, ezért további kutatást igényel annak megválaszolása, hogy milyen módon lehet Oroszországot érdekeltté tenni az Energia Charta ratifikálásában. 
5. Mivel az ellátásbiztonság javítása a közösségi külgazdasági politikának is része (EU-Oroszország párbeszéd, európai szomszédsági politika stb.), ezért  a magyar külpolitikának elsősorban közösségi keretekben célszerű foglalkoznia Oroszországgal és a tranzitországokkal. A bilaterális külpolitikában a kormánynak az energetikai infrastruktúrafejlesztés feltételeire (például a Gazprom által kezdeményezett Kék Áramlat földgázvezeték tulajdonviszonyaira, a vezetékhez való hozzáférésre, a vezetékbe betáplált földgáz származási országaira, a kapacitás-lekötésre, a vezetéken továbbított földgáz reexportjára stb.) kellene koncentrálnia (ha a vezeték nem kerüli el Magyarországot), nem pedig a Nabucco és a Kék Áramlat egymással történő szembeállítására vagy a két projekt közül az egyik mellett történő elköteleződésre. Magyarország és az EU ellátásbiztonsága akkor is javul, ha a Kék Áramlat építése és működtetésének feltételei összhangban vannak az Energia Charta rendelkezéseivel, az energetikára és a versenyre vonatkozó közösségi jogszabályokkal, az európai energiapolitika céljaival és elveivel. Ekkor a Gazprom nem tudja politikai nyomásgyakorlásra használni a földgázszállításokat. Ebben az esetben Magyarország (és az EU) fogyasztói számára végső soron közömbös, hogy melyik projekt valósul meg. 
6. Rövid távon, amíg a vázolt jogi környezet nem jön létre, a Nabucco és a Kék Áramlat projekt feltételeinek meghatározásában a magyar szakaszon a MOL Nyrt-nek van döntési joga. Kérdés azonban, hogy miután a MOL Nyrt-ben nincs állami részesedés, ezáltal közvetlen állami befolyásra nincs mód, hogy a kormány milyen módon képes a MOL Nyrt. menedzsmentjét rávenni a vázolt elvek alkalmazására a Gazprommal a projektről folytatott tárgyalásain. A magyar külpolitika feladata lehet azon európai uniós tranzitországok kormányainak meggyőzése a fenti elvek alkalmazásáról, ahol a nemzeti szénhidrogén társaságokban még van állami részesedés. Az ellátásbiztonság javításának követelményéből adódik mind a Nabucco, mind a Kék Áramlat projektben kulcsfontosságú tranzit szerepet betöltő Törökország európai uniós csatlakozásának és tagságának támogatása. 
7. A közösségi szintű egységes energiapiac létrehozása mellett a magyar kormánynak célszerű szorgalmaznia és kezdeményeznie a regionális együttműködést ténylegesen tartalommal megtöltő fejlesztését. Formailag hivatalosan a villamos energia területén létezik a közép-kelet-európai régió, a földgáz tekintetében pedig a dél-, dél-kelet-európai régió, de működésük döntően a piaci folyamatokra koncentrálódik. Érdemi együttműködés, például a közös energia beszerzésekre vagy a jövőbeni fejlesztésekre, azonban nem terjed ki. A földgáz esetében az integrált regionális piac kialakításának feltétele a kelet-nyugati irányú vezetékhálózat észak-déli irányú vezetékekkel való kiegészítése. Ehhez a meglévő ukrán belépési és szerb kilépési pont megerősítésére és új vezetékes kapcsolat létesítésére van szükség Románia és Horvátország felé. Az integrált regionális energiapiac megvalósítása nem nélkülözheti a magyar külpolitika támogatását. A regionális energiapiac létrehozása nyomán ugyanis a nemzeti energiapolitikák mozgástere szűkül, ezért a regionális energiapiaci integráció nagyfokú bizalmat tételez fel a résztvevő országok között. A bizalom megteremtéséhez, illetve javításhoz járulhat hozzá a külpolitika.